Dívida Pública

Dívida Pública

26/11/13

Diversos indicadores fiscais são usados na economia. Esses indicadores são medidas que permitem avaliar o desempenho fiscal de um país ao longo do tempo. Em versões anteriores do Explicando o economês, foram discutidos o cálculo do superávit primário estrutural e o papel da política fiscal na economia. Neste Explicando o economês serão abordados indicadores fiscais de estoques (endividamento e créditos), que diferem dos indicadores tratados antes (o superávit, assim como a receita e a despesa, são indicadores de fluxo).

As estatísticas fiscais, como superávit e estoque de dívida, podem ser calculadas para diversas esferas do governo. É importante, portanto, considerar os dados de estoque e fluxo tendo em mente quais esferas estão incluídas em cada cálculo.

O conceito de setor público usado para cálculos de mensuração do resultado fiscal é o setor público não-financeiro mais o Banco Central do Brasil (BCB). A soma desses dois é chamada de setor público consolidado. O setor público não-financeiro, por sua vez, é composto pelo governo federal, governos estaduais, governos municipais, empresas estatais federais, empresas estatais estaduais, empresas estatais municipais e o INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social).

Desde maio de 2009 os cálculos de indicadores fiscais no Brasil, feitos pelo BCB, deixaram de levar em conta as empresas estatais federais Petrobras e Eletrobras. Usando essa nova metodologia, os indicadores fiscais foram calculados retroativamente desde 2001. A lógica para a exclusão dessas companhias estava na ideia de que, fora das metas fiscais do governo, essas empresas poderiam ter mais capacidade para investimentos (o que era importante em 2009, devido à crise econômica global e o plano de estímulo fiscal usado para combater seus efeitos).

Além do conceito de setor público consolidado existem os conceitos de governo central (definido como a soma do governo federal, BCB e INSS, sendo que os dados do governo federal já englobam os resultados da previdência dos servidores públicos federais) e de governo geral (soma de governo federal, estadual, municipal e INSS).

O conceito de governo geral é importante porque ele é utilizado por quase todos os países do mundo para o cálculo da dívida bruta, podendo ser usado para comparações. A dívida bruta do governo geral brasileiro estava em R$ 2,74 trilhões em setembro de 2013, equivalente a 58,8% do PIB brasileiro acumulado nos 12 meses anteriores. Valores muito altos de dívida bruta sobre PIB são considerados perigosos pelos investidores e pelas agências de classificação de risco porque mostram que o país estaria sobre-endividado e teria dificuldades para pagar essa dívida no futuro. A dívida bruta brasileira é bem maior que a da maioria dos países emergentes.

A dívida líquida do governo geral é o balanço entre o total de créditos e débitos dos governos federal, estaduais e municipais. Os débitos do governo geral são equivalentes à dívida bruta. A diferença entre os dois conceitos (dívida bruta e dívida líquida) é dada pelos créditos, que são divididos em créditos do governo geral, o saldo de títulos livres na carteira do BCB e o saldo de equalização cambial (resultado financeiro das operações com reservas cambiais e das operações com derivativos cambiais).

A maior parte dos créditos vem dos créditos do governo geral junto ao BCB e junto às instituições financeiras oficiais (em especial BNDES). Em setembro de 2013, o governo geral detinha 28,8% do PIB como créditos. 11,1% do PIB eram créditos junto ao BCB, em sua maior parte reservas internacionais. 9,4% do PIB eram créditos junto às instituições financeiras oficiais, sendo que 8,2% créditos junto ao BNDES. Desde 2008, o governo federal tem emitido dívidas junto ao mercado e usando esse dinheiro para capitalizar o BNDES. Essa conta tem ficado cada vez mais importante dentro dos créditos do governo geral, representando pouco menos de 10% do PIB em setembro de 2013.

Essa forma de financiar o BNDES foi usada pelo governo federal com o intento de aumentar os empréstimos concedidos pelo banco público, criando uma política mais ativa de investimento coordenado pelo estado. Ela foi favorecida porque esses financiamentos ao BNDES não são captados no cálculo do resultado fiscal (primário ou nominal), uma vez que não implicam em mudança da dívida líquida (a dívida emitida é compensada pelos créditos junto ao banco estatal). As agências de classificação de risco e os analistas do mercado, no entanto, sabem que essa forma de financiamento implica numa política fiscal expansionista, sendo que por alguns ela é chamada de política parafiscal.

A diferença entre dívida pública bruta e líquida é importante, portanto, para perceber uma outra forma de política fiscal que é praticada pelo governo, em específico, a política parafiscal de capitalização do BNDES. Enquanto os dados da dívida líquida mostram queda ao longo dos últimos anos (de 45% do PIB em 2006 para 35% do PIB em 2013), os dados de dívida bruta mostram uma maior estabilidade da dívida como proporção do PIB e também em um nível maior.